Kulturpolitik lässt sich allzu oft in die Ecke drängen, agiert defensiv. Das gilt erst recht für Kulturpolitik auf der multilateralen Ebene. Spät hat nun die Bildungs- und Kulturorganisation der Vereinten Nationen, UNESCO, das Mittel des weichen Völkerrechts entdeckt und eine Konvention zum „Schutz kultureller Vielfalt, kultureller Inhalte und künstlerischer Ausdrucksformen“ ausgehandelt. Mit dieser Konvention soll die kulturelle Vielfalt gegen den wirtschaftlichen Liberalisierungsdruck, wie er von der Welthandelsorganisation (WTO) ausgeht, geschützt werden.

Staatliche Fördermittel, Quoten, Subvention: All das gilt im Sinn der Freihandelsdoktrin der WTO als Wettbewerbsverzerrung. Die Anerkennung des Rechts aller Staaten auf eine eigenständige Kulturpolitik ist denn auch das wesentliche Ziel der Konvention, die am 20. Oktober bei der UNESCO-Generalversammlung in Paris verabschiedet wurde. Damit ist im Kern gesagt, worin der Sinn dieser Konvention besteht, und wo ihre Grenzen liegen.

Kultur vollständig aus dem Freihandel heraus zu halten, ist nicht das Anliegen der Konvention. Sie erkennt den Warencharakter von Kultur an. Der Handel mit Kulturgütern ist heute ein milliardenschweres globales Geschäft. Kulturgüter sind längst Objekte von Investition und Spekulation. Allein der Weltmedienhandel hat sich in den letzten zwanzig Jahren vervierfacht, und der Handel mit kulturellen Dienstleistungen gilt als einer der dynamischsten Märkte der Weltwirtschaft. Kein Wunder also, dass vor allem kulturelle und audiovisuelle Dienstleistungen Bestandteil von Liberalisierungsbemühungen sind – in der WTO wie auch innerhalb und zwischen den Regionen. Kultur ist längst ein Handelsgut.

Nicht alle kulturpolitischen Aufgaben wie Wertevermittlung, Identitätsstiftung, Schutz und Erhalt von Kulturgütern lassen sich jedoch einer reinen Marktlogik unterwerfen. Kultur – zumindest gilt dies für die Mehrheit der europäischen Staaten – ist daher auch eine Aufgabe der öffentlichen Daseinsfürsorge. Sie ist eine Aufgabe, für die die Staaten auf vielfältige Weise bereit sind, Verantwortung zu übernehmen. Deshalb spricht man auch vom Doppelcharakter von Kulturgütern.

Die leeren öffentlichen Kassen ebenso wie die internationalen Freihandelsabkommen setzen jedoch die öffentlichen Dienstleistungen unter Privatisierungs- und Liberalisierungsdruck. Beide höhlen die kulturpolitischen Handlungsspielräume kommunaler und nationaler Politik immer weiter aus. Kultur als öffentliches Gut gerät unter internationalen Wettbewerbsdruck. Sie wird, wie es Staatsministerin Christina Weiss formuliert, „wirtschaftspolitisch seziert“, weil die gezielte Förderung von Kunst und Kultur durch Subventionen und Gebühren als Wettbewerbsverzerrung und Handelshemmnis eingestuft wird.

1995 wurde das Dienstleistungsabkommen GATS (General Agreement on Trade in Services) zum Zweck der weltweiten Liberalisierung der Dienstleistungsmärkte in das Vertragswerk der WTO aufgenommen. Das GATS ist ein äußerst umfassendes Abkommen, welches grundsätzlich jeden Dienstleistungssektor – von Versicherungen über Tourismus, von der Telekommunikation zu Finanz-, Energie- und Umweltdienstleistungen – betrifft. Besonders umstritten und öffentlich heftig umkämpft sind die möglichen Freihandelsforderungen gegenüber so sensiblen Bereichen wie Gesundheit, Bildung und Wasserversorgung sowie kulturelle und audiovisuelle Dienstleistungen.

Die politische Brisanz der GATS-Verhandlungen liegt darin, dass innerstaatliche Regelungen, Normen und Standards als Hemmnis für die weitere Liberalisierung von Dienstleistungen betrachtet werden. Das GATS als multilaterale Verhandlungsinstanz will diese nationalstaatlichen Regeln durch eine international verbindliche Regulierung für sämtliche Dienstleistungsmärkte ablösen. Damit greift das Abkommen weit in die Innenpolitik der WTO Mitglieder ein und berührt nicht selten zentrale und sensible Bereiche staatlicher Regelungshoheit. Darüber hinaus gilt: Wer im Rahmen des GATS Verpflichtungen zur Liberalisierung übernommen hat, kann diese nicht mehr rückgängig machen (Unumkehrbarkeitsregel).

Mit Steuern und Abgaben auf Kinokarten oder Videokassetten fördert zum Beispiel der französische Staat die einheimische Film und Fernsehindustrie. In vielen europäischen Ländern wird der Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und Fernsehens subventioniert. Das WTO-Prinzip der so genannten Inländerbehandlung bedeutet, dass die staatlichen Fördersysteme diesem Prinzip entsprechend auch für importierte Kulturdienstleistungen gelten müssen oder als Wettbewerb verzerrende protektionistische Maßnahmen eingestuft werden.

Die USA – mit Abstand Weltmarktführer audiovisueller Dienstleistungen – drängen auf die weitere Liberalisierung dieses Sektors. Die EU-Mitgliedsstaaten hingegen wollen keine Liberalisierungszugeständnisse im Bereich audiovisueller Dienstleistungen eingehen. Viele europäische Kultur- und Medienakteure sowie ihre Interessenverbände (Deutscher Kulturrat, Ver.di) fordern seit langem mit einigem Erfolg die vollständige Ausklammerung von Kultur- und Bildungsdienstleistungen aus dem GATS, weil Kultur und Bildung nicht wie herkömmliche Waren der Marktlogik unterworfen werden sollen.

Als Gegengewicht zu GATS soll die UN-Konvention zum Schutz der kulturellen Vielfalt fungieren. Sie will eine völkerrechtliche Berufungsgrundlage sein, die Normen setzt und die vorhandenen Menschenrechtserklärungen zur kulturellen Selbstbestimmung von Individuen und sozialen Gruppen bündelt. Die Anerkennung des Rechts der Staaten auf eine eigenständige Kulturpolitik ist im Entwurf der Konvention ebenso verankert wie ein Beobachtungsmechanismus zur Beurteilung der weltweiten Entwicklung im Bereich kultureller Vielfalt. Die gezielte Förderung kultureller Vielfalt ist explizit Ziel der Konvention.

Die Konvention ist der Versuch, ein „Gegenfeuer“ zur Liberalisierungsagenda der WTO und anderer bilateraler und regionaler Handelsabkommen im Dienstleistungsbereich zu etablieren. Mehr als zweifelhaft ist allerdings, ob die Konvention überhaupt Wirkung entfalten kann. Dies wird sich vor allem dann zeigen, wenn es zu einem Konflikt zwischen den Bestimmungen der UNESCO-Konvention und den Freihandelsregeln der WTO kommt.

Eine „Konvention zum Schutz der Vielfalt“ wird die Dynamik der ökonomischen Globalisierung mit ihren kulturellen Dimensionen allenfalls bremsen können. Doch sie ist ein notwendiger Versuch, die weitere Liberalisierung audiovisueller und kultureller Dienstleistungen einzudämmen. Und sie kann völkerrechtlich einen Rahmen für die Anerkennung von Kunst und Kultur als öffentliche Güter schaffen, die staatlicher Unterstützung bedürfen.

In Zeiten weltumspannender Kommunikations-, Informations- und Unterhaltungsindustrien muss eigenständige nationale Kulturpolitik möglich sein und gegebenenfalls geschützt werden können gegen den ökonomischen Druck großer Film- und Medienakteure. Wo Kultur- und Medienvielfalt bedroht ist, sollten Überlegungen angestellt werden und Regelungen erlaubt sein, um die Konzentration von Medienmacht einzudämmen und kultureller Einebnung etwas entgegenzusetzen. In diesem Sinn ist die neue UN-Konvention bestenfalls ein zartes Pflänzchen multilateraler Kulturpolitik.

Barbara Unmüßig ist Vorstand der Heinrich-Böll-Stiftung.

Der Artikel ist unter der Überschrift "Ein Gegenfeuer" in einer ausführlichen Version am 17.10.2005 in der "tageszeitung" erschienen.