Am 14. November 2001 war es soweit, eine neue Verhandlungsrunde wurde ins Leben gerufen, die Doha Entwicklungsrunde („Doha Development Agenda“). Dabei sah es kurz vorher bei dem Allgemeinem WTO-Rat Ende Oktober nicht nach einer Einigung aus. Der vorliegende Entwurf für die Ministererklärung wurde von vielen Entwicklungsländern abgelehnt. „Nichts als Lippenbe­kenntnisse“ kritisierte Ägypten die vorgeschlagene Entwicklungsagenda. „Einseitig auf die Interessen der Industrieländer ausgerichtet“, monierte auch Nigeria. Indien brachte es auf den Punkt: „Wenn wir bei der Festlegung der Agenda nichts zu melden haben, warum sind wir dann hier?“

Die Positionen in Doha

Zeitgleich machten Industrievertreter in den EU und USA Druck. Sie forderten ihre Regierungen auf, sich für eine „ehrgeizige, neue Freihandelsrunde“ einzusetzen. Letztendlich mit Erfolg. Das Arbeitsprogramm der Doha Runde liest sich wie eine einzige Wunsch-Liste des globalen Business. Ein verbesserter Marktzugang winkt nicht nur bei Agrarprodukten, Industriegütern und Dienst­leistungen, auch die sog. „Neuen Themen“ – Wettbewerb, Investitionen, Handelserleichterung, öffentliches Beschaffungswesen, haben Eingang in ihre Wunschagenda gefunden. Aufgrund der standfesten Haltung von Indien wurde aber einschränkend festgelegt, dass vor der Aufnahme der Verhandlungen bei der nächsten Ministerkonferenz ein „expliziter Konsens“ hergestellt werden muss.

Die Wunsch-Agenda der Gruppe der 77 & China, die 133 Entwicklungsländer vertraten, sah hingegen ganz anders aus: Unausgewogenheiten der Uruguay-Abkommen ausgleichen, inhaltslose Sonder- und Vorzugsbehandlung der Uruguay-Abkommen in Form eines Rahmenabkommens korrigieren, Entwicklungsdefizite vor Beginn neuer Verhandlungen angehen, grundlegende Reform in Landwirt­schaft inkl. Einführung einer „Development Box“, Überprüfung der Regeln in den Bereichen Landwirtschaft, Dienstleistungen, geistige Eigentumsrechte, investitionsbezogene Maßnahmen. Kurzum: Das multilaterale Handelssystem hatte den Entwicklungsländern bisher keinen Nutzen gebracht. Die WTO sollte deshalb einem Entwicklungs-Check unterzogen werden.

Aus der „Entwicklungs-Überprüfungs-Runde“ wurde aber genauso wenig, wie aus der Forderung von sieben afrikanischen Ländern - Kenia, Mosambik, Nigeria, Tansania, Uganda, Simbabwe und Sambia - keine Verhandlungen bei Industriegütern aufzunehmen. Verhandlungen bis spät in die Nacht, „green rooms“, Daumenschraubenpraktiken, jedes Mittel war der EU und den USA Recht, um für ihre multinationalen Unternehmen eine neue Freihandelsrunde zu lancieren. Die Entwicklungsrunde war von Anfang bloße Rhetorik, und am allerwenigsten von denjenigen, für die sie inszeniert wurde, in dieser Form gewollt: den Entwicklungsländern.

Alles in ein Paket

Die Doha Verhandlungen finden im Rahmen eines sog. „single undertaking“ statt, d.h. alle Abkommen werden in einem Verhandlungspaket zusammengeschnürt und zusammen verabschiedet. Somit ist „nichts entschieden, bis alles entschieden ist“. Das Arbeitsprogramm der Doha Runde umfasst 19 Verhandlungsmandate zum Teil mit klaren Zeitvorgaben: Implementierungsfragen (Ende 2002), Landwirtschaft (31.3.2003), Dienstleistungen (Anfragen bis 30.6.2002, Angebote bis 31.3.2003), Streitschlichtung (Mai 2003), Sonder- und Vorzugsbehandlung (Juli 2002), Entscheidung über Aufnahme der Verhandlungen bei den „neuen Themen“ bei der 5. Ministerkonferenz.

Die Zeit bis zur 5. Ministerkonferenz im mexikanischen Cancún im September 2003 stellte eine Phase der „nicht eingehaltenenen Fristen“ dar: Allein die Zeitvorgaben bei den Verhandlungen der Sonder- und Vorzugsbehandlung wurden viermal nicht eingehalten. Auch bei Landwirtschaft, Dienstleistun­gen, Streitschlichtung, Implementierungsfragen sah die Lage nicht besser aus. Letztendlich wurden zunehmend keine Fristen mehr festgelegt, um so nicht zu stark den Eindruck aufkommen zu lassen, dass die Verhandlungen nicht voran kommen, aber auch weil sie schlicht und ergreifend keinen Sinn mehr ergaben.

Das Scheitern von Cancún

Die „klassischen“ Entwicklungsfragen wurden von den Industrieländern mehrheitlich als „akademische Übung“ behandelt, ohne auch nur im Ansatz die zentralen Entwicklungsprobleme ernsthaft zu diskutieren. Dies war und ist bis heute der Fall bei Implementierungsfragen, Sonder- und Vorzugsbehandlung und bei den Themenfeldern „Handel, Verschuldung, Finanzen“ und „Handel und Technologietransfer“. Allein daran ist schon zu erkennen, dass das Bekenntnis der Industrieländer zur Entwicklungsrunde nichts als eine leere Worthülse ist.

Die Musik spielte bei den Verhandlungsbereichen, die mehrheitlich von Interesse für die Industrieländer waren, sprich Dienstleistungen und die „neuen Themen“ - Industriegüter rückten etwas später in den Vordergrund - sowie Landwirtschaft als den Bereich, der den Weg ebnen soll zu den Zugständnissen der Entwicklungsländer. Das Interesse der multinational agierenden Unternehmen ist nämlich hauptsächlich auf die Erschliessung neuer Märkte für ihre Industriegüter und Dienstleistungen gerichtet, als auch auf einige der „neuen Themen“, um ihre Absatzmärkte international abzusichern und ihre Profite zu steigern.

Die Verhandlungsangebote der Industrieländer im Agrarbereich waren aber nicht dazu angetan, die bestehenden Unausgewogenheiten zulasten der Entwicklungsländer auszugleichen und den speziellen Anliegen der Ernährungssicherheit und der ländlichen Entwicklung Rechnung zu tragen. Ganz im Gegenteil. Der gemeinsame EU-US-Vorschlag vom 13. August 2003 beinhaltete letztendlich ein „weiter so“ bei ihrer handelsverzerrenden Agrarpolitik und eine weitgehende Marktöffnung im Süden. Eine absolut inakzeptabler Vorschlag, der von der neu gegründeten G-17 (später G-20) kategorisch abgelehnt wurde. Eine völlig neue Verhandlungsdynamik entstand. Neue Verhandlungsgruppen bildeten sich kurz vor oder in Cancún. Selbstbewusstsein wurde demonstrativ zur Schau getragen.

Um so größer war die Enttäuschung und das Unverständnis, als der Konferenzvorsitzende Derbez am 13. September einen Verhandlungsentwurf vorlegte, der bereits in einer ähnlichen Fassung im August von einer Vielzahl von Entwicklungsländern abgelehnt wurde. Insbesondere sah er die Aufnahme der Verhandlungen bei den „neuen Themen“ vor, die wiederholt von mehr als 70 Entwicklungsländern kategorisch abgelehnt wurde. Aber auch die Unnachgiebigkeit der USA in der für die westafri­kanischen Länder – Benin, Tschad, Mali und Burkina Faso – so essentiellen Baumwollfrage, verursachte viel Unmut bei afrikanischen Delegationen. Und last but not least waren die „neuen“ Vorschläge im Agrar- und Industriegüterbereich weitestgehend die „alten“. Die Folge: die Minister­konferenz in Cancún wurde ohne Ergebnis abgebrochen.

Keine Lehren für Hongkong gezogen

Somit waren zwei der letzten drei WTO-Ministerkonferenzen gescheitert. Ein guter Anlaß, um Lehren daraus zu ziehen, Verhandlungspositionen zu überdenken, sollte man meinen. Statt dessen übten die EU und USA jedoch Kritik an den „Blockierern“ und „Neinsagern“. Also an jene, die scheinbar nicht verstanden haben, was ihnen in Cancún entgangen ist: den Entwicklungsländern. So folgte nach der Euphorie in Cancún etwas Ernüchterung. Die Entwicklungsländer befanden sich wieder mal in der Defensive.

Dennoch, die Machtgleichgewichte haben sich zugunsten der Entwicklungsländer verschoben. Die G-20 hat allen Unkenrufen zum Trotz nach wie vor Bestand, die G-33 verteidigt standhaft die Notwendigkeit von effektiven Schutzinstrumenten. Einzig die G-90 (Koalition aus LDCs, AKPs und Afrikanische Union) existiert als Gruppe nicht fort. Mittlerweile agieren die LDCs, die AKP-Staaten und die Afrikanische Union wieder getrennt voneinander, auch wenn sie insbesondere das gemeinsame Problem der Präferenzerosion stark miteinander verbindet.

Die „Kooptation“ der G-20 durch die Einbeziehung von Brasilien und Indien in die Gruppe der „Five interested parties“ – EU, USA, Brasilien, Indien, Australien - Anfang 2004, die defensive Ausgangs­situation, das schale Argument von der notwendigen Rettung des multilateralen Handelssystems und die intransparenten Entscheidungsprozesse führten letztendlich zu der Verabschiedung des Juli-Pakets seitens des Allgemeinen Rates. Damit wurde im Agrar- und Industriegüterbereich der Grundstein für Bestimmungen gelegt, die seitdem in den Verhandlungen kaum mehr korrigiert werden konnten. Auf der anderen Seite sind sie Nährboden für Spannungen, die jeder Zeit aufbrechen können und das Potential eines Scheiterns vor oder in Hong Kong in sich tragen.

Das Auslaufen der „Trade Promotion Authority“ der USA im Juli 2007 wird derzeit als endgültiges Datum für einen Abschluß der Doha Runde angenommen. Demzufolge müssten spätestens Ende 2006 alle Modalitäten zur Verabschiedung einer außerordentlich einberufenen Ministerkonferenz vorliegen. Die Fertigstellung der Länderlisten dauert im Agrarbereich ca. 6 Monate, im Industriegüterbereich hingegen ca. 1 Jahr. Deswegen wird derzeit die Idee eines Treffens im April 2006 lanciert. Angesichts dieser scheinbar harten Deadline, steigt der Druck erheblich und damit auch die Schärfe der Wortwahl und die Spannungen in den Verhandlungen.

Fazit

Schaut man zurück auf die Verhandlungen der letzten 4 Jahren, so lassen sich zusammenfassend folgende Feststellungen treffen:

Die Entwicklungsländer sind in dieser Verhandlungsrunde sehr aktiv und besser auf die Herausforderungen vorbereitet, als in der Uruguay-Runde. Sie bringen ihre Positionen deutlich zur Sprache und legen entsprechende Vorschläge vor. Dennoch sind Entwicklungsländer mit keiner oder einer kleinen Vertretung in Genf nicht in der Lage, eine kontinuierliche Begleitung aller Verhandlungen zu gewährleisten, eine technisch ausgefeilte Position zu formulieren und eine zeitnahe Analyse von Vorschlägen mit Blick auf die Situation im eigenen Land vorzunehmen. Dies ist nach wie vor eine unhaltbare Situation.

Die Kritik am Verhandlungsprozeß ebbt nicht ab. Seit der Ministerkonferenz in Seattle im Jahr 1999 hat sich an den intransparenten und undemokratischen Entscheidungsstrukturen kaum etwas geändert. Green rooms, Mini-Ministerkonferenzen, FIPS oder „neue Quad“ (Brasilien, Indien, EU, USA) bleiben an der Tagesordnung. Eine gleichberechtigte Partizipation aller an den Verhandlungen ist nicht gewährleistet. Solange diese Teilhabe nicht sichergestellt wird, kann es kein ausgewogenes Verhandlungsresultat geben.

Die Annahme, dass die WTO reformierbar ist und es Möglichkeiten geben kann, im Rahmen der WTO politische Spielräume bei der Festsetzung von Zöllen und Regeln im Sinne einer selbstbestimmten Entwicklung zu erhalten, ist angesichts des derzeitigen Verlaufs der Verhandlungen kritisch zu hinterfragen. Als Beleg seien hier nur beispielhaft die weitgehende Zollreduzierung bei den Industriegütern mittels einer Schweizer ähnlichen Formel oder die fehlende Möglichkeit, niedrig gebundene Zölle im Agrarbereich anzuheben, genannt.

Die zu Beginn der Verhandlungen geäußerte Kritik, dass das Doha Mandat keine gute Grundlage für die Verhandlungen im Sinne der Nachhaltigkeit und der Entwicklung bietet, hat sich im Verlauf der Verhandlungen als richtig erwiesen. Jegliche Vorschläge, die auf der Grundlage des „rhetorischen Entwicklungsmandats“ eine grundlegende, strukturelle Reform beinhalteten oder eine Entschleunigung des Liberalisierungsprozesses bedeuteten, konnten sich im Verhandlungs­prozess nicht durchsetzen. Die Doha Agenda ist in erster Linie eine Liberalisierungsagenda.

Im Laufe des Verhandlungsprozesses ist der Entwicklungsbegriff immer mehr auf „Entwicklung macht, was Marktzugang schafft“ verengt worden. Während dies ganz im Interesse der exportierenden Länder und ihrer multinationalen Unternehmen ist, fallen genuine Entwicklungs­anliegen vollständig vom Tisch. Die sog. nicht-handelsbezogenen Anliegen wie Ernährungssicher­heit, Umweltschutz, nachhaltige ländliche Entwicklung werden so nahezu systematisch ignoriert.

Ebenso wird das Konzept der Sonder- und Vorzugsbehandlung wieder zunehmend auf den Uruguay-Runden-Ansatz (längere Umsetzungszeiten, geringere Reduktionsverpflichtungen) und finanzielle Aspekte reduziert. Die dem Doha Mandat zugrunde liegende Unzufriedenheit mit den Regeln der Uruguay-Abkommen, die dem unterschiedlichen Entwicklungsstand und den jeweiligen Entwicklungsbedürfnissen nicht Rechnung tragen, wurde zurückgedrängt. Jeglicher Ansatz von zwei unterschiedlichen Regelsets für Industrie- und Entwicklungsländer wird nicht zugelassen. Entwicklung hat so keine Chance.