Zu Teil 2: Zielbahnhof Hong Kong

Für viele Menschen insbeson­dere im Süden stellt die Landwirtschaft eine Lebens- und Einkommensgrundlage dar, ist zentral für die nachhaltige Sicherung von genetischen Ressourcen und biologischer Vielfalt. Für viele Entwicklungsländer generiert sie zudem einen Großteil ihrer Exporteinnahmen. Liberalisierungsbefürwortern gilt sie hingegen als die letzte Bastion des Protektionismus. Die Agrarverhandlungen in der WTO sind im Grunde ein Spiegel der komplexen und kontroversen Agrardebatte. Darüber hinaus wird aus der Sicht der Entwicklungsländer nur ein akzeptabler Vorschlag für die Agrarverhandlungen zu entsprechenden Liberalisierungszugestän­dnissen bei Industriegütern und Dienstleistungen führen.

Das Doha-Mandat im Bereich der Landwirtschaft

Das Doha-Mandat bildet die Grundlage und gibt die Richtung für die Agrarverhandlungen vor. Dem langfristigen Ziel eines „fairen und marktorientierten Agrarhandelssystem“ wollen die WTO-Mitglieder näher kommen, indem sie

• den Marktzugang substantiell verbessern
• alle Formen von Exportsubventionen reduzieren und auslaufen lassen und
• substantiell die handelsverzerrende interne Unterstützung reduzieren.

Dabei soll die Sonder- und Vorzugsbehandlung für Entwicklungsländer integraler Bestandteil aller Verhandlungsaspekte sein, um ihnen die Berücksichtigung ihrer Entwicklungsbedürfnisse inklusive Ernährungssicherheit und ländliche Entwicklung zu ermöglichen. Nicht-handelsbezogene Anliegen sollen ebenso im Rahmen der Verhandlungen einbezogen werden.

Das Verhandlungsmandat von Doha beschränkt sich bei der Landwirtschaft aber nicht nur auf die Verhandlungen eines neuen Agrarabkommens, es betrifft darüber hinaus die Verhandlungen bei Implementierungsfragen, die Diskussionen des Ausschusses für Handel & Entwicklung und des Ausschusses für Handel & Umwelt sowie die Entscheidungen zum „Waiver“ für die EU-AKP-Partnerschaftsabkommen und zum EU-Übergangsregime für Bananenimporte.

Das Doha Mandat legt einen Zeitrahmen für die Agrarverhandlungen fest. Bis zum 31. März 2003 sollte ein sog. „Modalitätenpapier“ vorliegen, das u.a. genau festlegt, um wieviel Prozent welche Sub­ventionen und Zölle reduziert werden sollen. Wenn dieses Modalitätenpapier verabschiedet ist, können die Mitglieder der WTO anfangen, ihre Länderlisten fertig zu stellen, in denen sie Produkt für Produkt und Subvention für Subvention das Ausgangsniveau und das Endniveau nach Umsetzung der Reduktion festschreiben. Diese Länderlisten sind dann Teil des Agrarabkommens.

Von Doha nach Cancún

Das Endresultat der Uruguay Runde stellt gleichzeitig den Startpunkt für die laufenden Agrarverhand­lungen in der Doha Runde dar: ein unausgewogenes Agrarabkommen zu Lasten der Entwicklungs­länder. Das Agrarabkommen ist so ausgestaltet, dass es den Industrieländern weiter den Schutz und die Unterstützung ihrer Landwirtschaft gewährleistet, während der Spielraum bei den von Entwicklungsländern eingesetzten Instrumenten weiter eingeengt wurde (u.a. Verbot von Mengenbe­schränkungen, Reduzierung von Preisstützung).

So war denn auch das Ziel der Entwicklungsländer diese Unausgewogenheiten auszugleichen. Viele von ihnen – Gruppe der Gleichgesinnten, LDCs, Afrikanische Gruppe - forderten einen real verbesserten Marktzugang, einen Abbau der handelsverzerrenden Subventionen und eine Abschaffung der Exportsubventionen im Norden sowie eine Reihe von Sonderregeln, die Entwicklungsländern den Schutz der Grundnahrungsmittelproduktion, die Förderung der Ernährungssicherheit und den Erhalt von Beschäftigungsmöglichkeiten im ländlichen Raum ermöglichen.

Den offensiven Interessen der Entwicklungsländer bei der Marktöffnung und dem Abbau der handelsverzerrenden Subventionen standen die Interessen der „Freunde der Multifunktionalität“ – u.a. EU, Japan, Schweiz, Südkorea - entgegen, die als Ziel die weitestgehende Beibehaltung des Status Quo verfolgten und eine stärkere Berücksichtigung von nicht-handelsbezogenen Anliegen in den Vordergrund stellten.

Am offensivsten mit Blick auf die Liberalisierung der Agrarmärkte sind die Forderungen der Cairns-Gruppe – u.a. Australien, Brasilien, Indonesien, Philippinen – die eine weitgehende Liberalisierung der Agrarmärkte in Nord und Süd forderten. Dies führte im Herbst 2002 zu Spannungen innerhalb der Gruppe v.a. beim Thema Marktzugang. Denn Länder wie Indonesien und Philippinen forderten eine Beschränkung der Liberalisierung für einige Grundnahrungsmittel.

Die beiden Konzepte, die je aus Nord und Süd-Perspektive die Anliegen nachhaltiger ländlicher Entwicklung in den Vordergrund stellten, sind die sog. „Development Box“ und das Konzept der „Multifunktionalität“ der Landwirtschaft.

Die Development Box

Der Vorschlag für eine „Development Box“ wurde im Juni 2000 bei den ante-Doha Agrarver­handlungen von einer Gruppe von 11 Entwicklungsländern erstmalig vorgestellt mit dem Ziel, Entwicklungsanliegen – Ernährungssicherheit, Existenzsicherung von Kleinbauern, ländliche Ent­wicklung - stärker im Agrarabkommen zu verankern. Auch in Doha kam dieser Vorschlag auf die Tagesordnung, wurde aber nicht in der Ministererklärung aufgenommen. Der letzte offensive Vorschlag kam Ende 2002 von der „Gruppe der Gleichgesinnten“, der als der Weitestgehende zur „Development Box“ angesehen wird. Zu den Forderungen zählten unter anderem:

• die Ausnahme von bestimmten Agrarprodukten von weiteren Zollsenkungen
• die Möglichkeit, niedrig gebundene Zölle für Grundnahrungsmittel anzuheben
• das Recht einen Zusatzzoll auf subventionierte Agrarimporte zu erheben
• das Recht, einen speziellen Schutzmechanismus (SSM) für alle Agrarprodukte in Anspruch zu nehmen
• keine Ausweitung der Zollquoten
• Ausnahmen für produktspezifische Subventionen
• Einführung einer neuen Kategorie „Armutsbekämfpung, ländliche Entwicklung, Ernährungs­sicherung, Diversifizierung der Landwirtschaft, Beschäftigungsförderung“ in der Grünen Box.

Das Konzept der „Multifunktionalität“ beruht auf der grundlegenden Feststellung, dass die Landwirtschaft nicht Lebensmittel sondern auch andere „öffentliche Güter“ bereit stellt wie z.B. Umweltschutz, ländliche Entwicklung, Ernährungssicherheit. Um diesen Anliegen auch in Zukunft Rechnung tragen zu können, wollten die „Freunde der Multifunktionalität“ einer Reduzierung der handelsverzerrenden Unterstützung nur dann zustimmen, wenn die „Blaue Box“ erhalten und der Spielraum der Grünen Box ausgeweitet werden würde. Konkret forderten sie, „Direktzahlungen zur Kompensation von Extra-Kosten resultierend aus höheren Produktionsstandards“ zu erlauben. Dies war für die Cairns-Gruppe unannehmbar. Sie warfen den Ländern vor, einen „versteckten Protektio­nismus“ zu betreiben. Die Verhandlungen kamen so nicht weiter voran. Auch hatte die EU bis Ende 2002 noch keinen Verhandlungsvorschlag vorgelegt.

Im Dezember 2002 hat Harbinson, der damalige Vorsitzende des Agrarauschusses, in einem Übersichtspapier (TN/AG/6 vom 18.12.2002) umfassend alle bis dato in die Verhandlung eingebrachten Verhandlungsvorschläge aufgeführt. Auffällig ist, dass all jene Vorschläge nicht Eingang in offizielle Papiere gefunden haben, die entweder die Struktur des Agrarabkommens ändern würden oder die Liberalisierungsphilosophie der WTO in Frage stellen.

Angesichts der festgefahrenen Verhandlungssituation zwischen US/Cairns und „Multifunktionalisten“ einerseits und „Entwicklungsprotagonisten“ andererseits konnte der Versuch von Harbinson, im Früh­jahr 2003 ein Konsenspapier für die Modalitäten zu erarbeiten, nur scheitern. Er wurde von allen Seiten abgelehnt. Somit konnte die Deadline vom 31.3.2003, die in der Doha-Erklärung festgelegt wurde, nicht eingehalten werden.

Beim Treffen des „Verhandlungskomitees“ im Juli 2003 berichtete Harbinson angesichts des Verhandlungsstillstands, dass zunächst eine Einigung über die Zollreduktionsformel hergestellt werden müsse: es gebe jeweils eine starke Unterstützung für eine Uruguay Formel – d.h. durchschnittliche, eher geringe Reduzierung - und eine Schweizer Formel – d.h. starke Senkung hoher Zölle mit Harmonisierung des Zollniveaus. Ebenso bestand eine weitgehende Uneinigkeit bei den speziellen Produkten (SP) und dem speziellen Schutzmechanismus (SSM) für Entwicklungsländer, die einzigen Elemente, die von der „Development Box“ übrig geblieben waren.

Als SPs werden jene Agrarprodukte bezeichnet, die aus Gründen der Ernährungssicherheit, Existenzsicherung von Kleinbauern und ländlichen Entwicklung komplett von der Zollsenkung ausgenommen werden sollen, während der SSM die Möglichkeit eröffnen würde, einen Zusatzzoll bei steigenden Importen oder fallenden Importpreisen zu erheben. Die Verankerung von SPs im neuen Agrarabkommen wurde insbesondere von lateinamerikanischen Cairns-Mitgliedern grundsätzlich in Frage gestellt. Zudem machten sie deutlich, dass eine weitgehende Liberalisierung die grundlegende Voraussetzung für die Berücksichtigung dieser Instrumente sei.

Die Wendezeit: ein EU/ US-Vorschlag mit Folgen

Am 13. August 2003 legten die EU und USA einen gemeinsamen Verhandlungsvorschlag vor, den Harbinson als Verhandlungsgrundlage mit nach Cancún nehmen wollte. Daraufhin reagierte eine Gruppe von 17 Entwicklungsländern (G-17, spätere G-20)- u.a. Indien, Brasilien, China, Südafrika, Mexiko - mit einem Gegenvorschlag. Die Gründung der G-20 markierte einen Wendepunkt in den Agrarverhandlungen, der eine zunehmende Geschlossenheit der Entwicklungsländer und ein Organi­sieren in Koalitionen vor und in Cancún nach sich zog: „Allianz der SP und SSM“ (später G-33), G-90 (Koalition aus LDCs, AKP, Afrikanische Union). Seitdem hat sich das bestehende Machtun­gleichgewicht zugunsten der Entwicklungsländer verschoben.

Nach dem Scheitern und dem „blame game“ gerichtet an die G-20 nach Cancún kam erst wieder mit dem Brief von den EU-Kommissaren Lamy und Fischler am 9. Mai 2004 eine neue Dynamik in die Verhandlungen. Ihr Angebot: die Abschaffung der Exportsubventionen und eine „Round for Free“ für die G-90 Länder. Während der Schritt bei den Exportsubventionen von den WTO-Mitgliedern positiv aufgenommen wurde, hagelte es Kritik aus den eigenen Reihen, u.a. von Frankreich, Polen, Ungarn und Irland. Denn die EU-Kommission hatte den Vorschlag nicht vorher abgestimmt, ein weiterer Beleg für ihre häufig intransparente und undemokratische Verhandlungsführung.

Das „Round for Free“- Angebot für die G-90 war der Versuch, die Entwicklungsländer zu spalten und damit die Verhandlungsposition der G-20 zu schwächen. Letztendlich ohne Erfolg. Die G-90 ging nicht auf diesen Vorschlag ein. Zumal das scheinbar „großzügige“ Angebot keins war. Denn über die Einführung einer neuen Kategorie von Entwicklungsländern kann die EU genauso wenig allein entscheiden, wie über die Ausweitung der EBA-Initiative und ihre Verankerung im Agrarabkommen. Die Zusicherung eines zoll- und quotenfreien Marktzugangs ist als „Trostpflaster“ für die von der Präferenzerosion betroffenen LDCs und AKP-Länder gedacht, die bei einer Liberalisierung nur verlieren können. Zudem sollten die G-90-Länder „nur“ die Zollbindung ihrer Agrar- und Industriegüter auf ein angemessenes Niveau anheben. Implizit hieße das, die angewandten Zölle auf ihrem niedrigen Niveau festzuschreiben. Dazu steht im Art. XXVIIIbis GATT geschrieben: „Die Bindung niedriger Zölle [...] gilt grundsätzlich als ein Zugeständnis, das der Herabsetzung hoher Zölle gleichwertig ist“. Auch gilt es zu bedenken, dass die EU sich noch über die EPA-Verhandlungen den Marktzugang in diesen Ländern sichern kann.

Letztendlich erwies sich die Einbeziehung von Brasilien und Indien in das informelle Verhand­lungsgremium „Five interested parties“ (FIPS) – Indien, Brasilien, EU, USA; Australien - als die „erfolgreichere“ Strategie. Ohne FIPS wäre die Verabschiedung des sog. Juli-Pakets am 1. August 2004 seitens des Allgemeinen Rates undenkbar gewesen. Die Verhandlungsposition der G-20 wurde geschwächt, die Schlüsselanliegen von Brasilien (Ende der Exportsubventionen) und Indien (keine Schweizer Formel) aufgegriffen und ihre weitestgehende Isolierung vom Rest der Entwicklungsländer erreicht. Auch wenn ihre beiden Teilerfolge für sich genommen ohne Zweifel positiv zu bewerten sind, so blieb die G-20 weit hinter ihren eigenen ursprünglichen Forderungen zurück. Angesichts der ausdifferenzierten Koalitionen im Agrarbereich ist es zudem aus Demokratiesicht sehr kritisch zu beurteilen, dass kein Vertreter der G-33, der G-10 und der G-90 mit am Verhandlungstisch saß. Insbe­sondere die G-10 kritisierte denn auch diese Form der „Exklusiv-Verhandlungen“.

Die Zeit nach dem Juli-Paket war geprägt von der schwierigen Diskussion um eine Formel, die eine Umrechnung der spezifischen Zölle (z.B. 10 ct pro Pfund) in Wertzoll-Äquivalente (wie z.B. 10% des Wertes des importierten Gutes) ermöglicht. Erst die Mini-Ministerkonferenz in Paris vom 3-4. Mai 2005 brachte den Durchbruch. Die Einigung über die Umrechnungsformel war der erste Schritt auf dem Weg zur Entwicklung einer Zollreduktionsformel. Zucker wurde als einziges Produkt von dieser Umrechnungsformel zugunsten von Brasilien ausgenommen. Der verabschiedete Formelansatz wird zu höheren Zöllen bei Rohstoffen als bei weiterverarbeiteten Produkten führen. Auf der Grundlage der Rahmenrichtlinien des Juli-Pakets für die Zollreduktion sollen die höheren Wertzölle dann stärker reduziert werden. Die Mini-Ministerkonferenz in Dalian/China vom 7.-8. Juli 2005 brachte dann eine Annäherung bei Formelstruktur für die Zollsenkung. Die EU signalisierte Bereitschaft, den Vorschlag der G-20 anzunehmen, der 5 Zollbänder für die Industrieländer und 4 Zollbänder für die Entwicklungsländer vorsah.

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