Interne Stützung
Marktzugang in den Industrieländern
Sonder- und Vorzugsbehandlung
Ausblick auf die Verhandlungen in Hong Kong

Mit dem Beginn der Mini-Ministerkonferenz in Zürich vom 10.-12. Oktober 2005 gewinnen die Agrarverhandlungen an Fahrt. Die USA legten am 10. Oktober einen Verhandlungsvorschlag vor, die EU am 11. Oktober. Es folgten dann schnell aufeinander eine Reihe von Vorschlägen zu einzelnen Verhandlungspunkten von der G-20 und der G-33.

Interne Stützung

Während sowohl die EU als auch die USA ihr Angebot als ein „weitgehendes“ Zugeständnis preisen, werden ihre Angebote von der G-20 als unzureichend und von zivilgesellschaftlichen Organisationen als Mogelpackung kritisiert. Die EU und USA schieben Subventionen von der gelben in die blaue und von der blauen in die grüne Box. Sie betreiben damit nichts anderes als „kreative Buchführung“. Der notwendige Abbau von Dumping findet so aber nicht statt.

Aber auch aus den Ländern selbst verlautete Kritik. In den USA hat der Vorsitzende des Agrarauschusses des Senats, Chambliss, jegliche Kürzung der anti-zyklischen Zahlungen der neuen blauen Box abgelehnt. Auch die „American Farm Bureau Federation“ verlautete, dass maximal eine 50% Kürzung machbar sei. Im Falle der EU hielt Frankreich der EU-Kommission vor, ihr Verhand­lungsmandat zu überschreiten. Bereits Anfang Oktober hatten 14 Mitgliedsstaaten, darunter Frankreich, Österreich, Belgien, Irland, Italien, Griechenland, Polen und Ungarn, die Verhandlungs­führung der EU-Kommission kritisiert. Ein Sonderministertreffen am 18. Oktober unterstützte Mandelson aber mehrheitlich.

Die USA und EU sind ihren Notifzierungs-Verpflichtungen in der WTO seit Anfang 2000 nicht mehr nachgekommen. Entsprechend liegen keine aktuellen Zahlen für die Verteilung ihrer Subventionen gemäß den verschiedenen Kategorien des Agrarabkommens vor. So wurde die US Farm Bill 2002 eingeführt, die Luxemburger Beschlüsse im Falle der EU im Juni 2003 abgesegnet. Dennoch ist auf der Grundlage von Schätzungen offensichtlich, dass sowohl für die EU als auch die USA keine bzw. geringe effektive Reduzierung der handelsverzerrenden Subventionen erfolgt. Im Falle der USA wird dies möglich, indem sie ca. 7 Mrd US$ von der gelben in die neue blaue Box verschieben. Völlig inakzeptabel ist ebenso der Vorschlag der USA, die Nahrungsmittelhilfe nur in Form von Hilfslieferungen (anstelle von Geldern für den lokalen/regionalen Einkauf von Lebensmitteln) zu akzeptieren und eine Friedensklausel für die Grüne Box einzurichten.

Marktzugang in den Industrieländern

Besonders harte Kritik an der Zollreduktionsformel der EU übten Australien und Neuseeland. Im Gegensatz zu den 90% der USA, bietet die EU im höchsten Band eine maximale Reduktion von 50% an. Angesichts der Kritik erhöhte die EU am 28. Oktober ihr Angebot bei der durchschnittlichen Zollreduzierung von knapp 36% auf rund 40%. Doch die Kritik bricht nicht ab. Während Frankreich ein Veto androht, falls weitere Zugeständnisse gemacht werden, wird das EU-Angebot nach wie vor von den USA (unterstützt von Agtrade, 100 US-Agrarverbände) und Brasilien als unzureichend abgelehnt. Gleichzeitig geht der G-10 und den AKP-Staaten das Angebot bei der Zollsenkung viel zu weit.

Die Beurteilung des EU-Angebots für die bäuerliche Landwirtschaft hierzulande ist schwer abzu­schätzen. Gerade bei den sensiblen Produkten gibt es kein bis wenig „Luft“ zwischen angewandten und gebundenen Zöllen. Die von der EU vorgeschlagene Zollreduzierung könnte dann z.B. bei Milchpulver, Butter, Tomaten und Zucker die Importe erhöhen und die internen Preise drücken. Allerdings kann die geforderte Beibehaltung der speziellen Schutzklausel (SSG) gemäß Art. 5 die negativen Effekte zum Teil abfedern.

Nirgendwo anders als bei der Zollreduktionsformel für Industrieländer liegen die Positionen der Entwicklungsländer so weit auseinander. Denn die von der G-20 und den „alten Cairns-Mitgliedern“ geforderte starke Marköffnung, bedeutet für jene Länder mit einem bevorzugten Marktzugang reale Einkommenseinbußen. Entsprechend haben die AKP-Länder in einem Vorschlag am 21. Oktober gefordert, dass Produkte, die seit langem mit Präferenzen belegt sind, als sensible Produkte notifiziert werden sollen und mit einer moderaten Behandlung versehen werden. Zudem verweisen sie auf den §16 des Harbinson Textes vom 18. März 2003, der eine maximale Beibehaltung der nominellen Präferenzmargen im Rahmen der Umsetzung der Zollreduktionsverpflichtungen und verlängerte Umsetzungsfristen für Präferenz-Produkte vorsieht.

Sonder- und Vorzugsbehandlung

Mit Blick auf die Zollreduktionsformel für Entwicklungsländer und die Schutzinstrumente SP und SSM ist der US-Vorschlag gemäß IATP ein „Desaster“ für die bäuerliche Landwirtschaft, Kleinbauern und Arbeiter/innen in der Ernährungsindustrie weltweit. Er würde in keinster Weise Interesse an den Anliegen der Entwicklungsländer und der G-10 signalisieren. Ebenso verweist die USA auf das Juli-Paket, in dem zwar einerseits der Schutz vor Importfluten mittels SP und SSM zugestanden, gleichzeitig aber ein „bedeutsamer“ verbesserter Marktzugang gefordert wird. Zudem wird die traditionelle 2/3-Verpflichtung für Entwicklungsländer in Frage gestellt. Darüber hinaus schlagen sie zusätzlich sektorale Initiativen und bilaterale Verhandlungen vor, um einen verbesserten Marktzugang für ihre Hauptprodukte in den Schlüsselmärkten sicherzustellen. Anliegen der Ernährungssicherheit, der nachhaltigen ländlichen Entwicklung und der Existenzsicherung von Beschäftigten im ländlichen Raum werden so komplett ignoriert.

SSM, insbesondere bzgl. des Preistriggers. Er wird gar nicht erst benannt. Zudem wird die EU auf eine Begrenzung von speziellen Produkten drängen. Immerhin anerkennt die EU jedoch das 2/3-Prinzip bei der Zollreduktion für Entwicklungsländer. Der Vorschlag der EU und der G-20 bzgl. der Zollreduktionsformel ist aus Sicht bäuerlicher Landwirtschaft und Ernährungssicherheit im Süden viel zu weitgehend.

Oxfam hat berechnet, wie sich die US-Formel und die EU/G-20-Formel bei ausgewählten Produkten auf die angewandten Zölle in 70 Ländern auswirkt. Wie aus der Tabelle deutlich wird, werden 28 Entwicklungsländer ihre angewandten Zölle bei Geflügel senken müssen, wenn die US-Formel zur Anwendung kommt, bei Anwendung der EU/G-20-Formel sind es 23 Länder. Legt man hingegen die von der FAO vorgeschlagenen Mindestzollsätze von 40-60% für Grundnahrungsmittel zugrunde, erhöht sich die Zahl der von steigendenden Importen betroffenen Entwicklungsländer noch mehr, bei Geflügel auf 32. Jede substantielle Senkung der angewandten Zölle wird weitere Importsteigerungen mit sich bringen und noch mehr Kleinbauern vom Markt verdrängen.

Die G-33 hat am 12. Oktober einen Vorschlag für die Gestaltung der Kriterien bei SP und Ende Oktober für SSM vorgelegt. Positiv ist insbesondere der neue Vorschlag hervorzuheben, SP für jene Produkte automatisch zuzulassen, die von handelsverzerrender Unterstützung (Exportsubventionen, gelbe und blaue Box) profitieren. Dies würde v.a. SPs ergänzend einbeziehen können, die Konkur­renzprodukte zu Grundnahrungsmitteln in den Entwicklungsländer darstellen, aber selbst nicht im entsprechenden Umfang hergestellt werden (z.B. Weizen als Konkurrenzprodukt zu Reis in Sri Lanka). Abstriche hat die G-33 hingegen in „vorauseilender Anpassung“ leider bei der Ausgestaltung von SSM gemacht. Mengenbeschränkungen werden nicht mehr erwähnt und anstelle ihrer Anwendbarkeit auf alle Agrarprodukte inkl. SPs wird nur noch die Verhandlung einer Liste von erlaubten Produkten gefordert.

Die dominante Diskussion über die Zollreduktionsformel drängt alle anderen wichtigen Themen in den Hintergrund. So erhalten die Vorschläge der G-33 nicht die notwendige Aufmerksamkeit und Unterstützung. Es ist bedauerlich, dass sie nicht auf Unterminierung der potentiell positiven Effekte von SP und SSM hinweisen, sofern diesen Ländern mit der Zollreduktionsformel eine weitgehende Zollsenkung abverlangt wird. Zudem stellt die fehlende Vertretung innerhalb der FIPS einmal mehr einen erheblichen Nachteil dar. Nicht umsonst hat die G-33 deswegen immer wieder, zuletzt am 13.Oktober, kritisiert, dass sie zu wichtigen Verhandlungstreffen nicht eingeladen werden.

Weiterhin unangemessen berücksichtigt bleibt die Commodity-Frage. Am 3. Juni 2005 hatten die Elfenbeinküste, Kenia, Ruanda, Tansania und Simbabwe erneut einen Vorschlag vorgelegt, nachdem ein früherer Vorschlag vom Juli 2003 keine Beachtung in den Agrarverhandlungen fand. Die Länder fordern eine Diskussion über mögliche spezielle Marktzugangsbestimmungen, Mengenregulierungs­systeme und Preisstabilisierungsprogramme für Agrarprodukte wie Tee, Kaffee und Palmöl im Rahmen eines Konsultationsprozesses innerhalb der WTO. Die versprochenen Konsultationen fanden jedoch bislang nicht statt.

Ausblick auf die Verhandlungen in Hong Kong

Da mit Blick auf die Ministerkonferenz in Hongkong keine neuen Vorschläge zu erwarten sind, wird ein Kompromiß irgendwo zwischen den vorliegenden Forderungen bzw. Angeboten liegen. Aus der Perspektive der Ernährungssicherheit, der nachhaltigen ländlichen Entwicklung und der Existenz­sicherung der kleinbäuerlichen Produzenten kann daher die Bewertung nur negativ ausfallen. Insbesondere der Druck der G-20, der Cairns-Gruppe und der USA, einen weitreichenden Marktzu­gang zu gewährleisten, wird gravierende negative Konsequenzen für die Kleinbauern haben. Zudem ist angesichts der bekannten Widerstände zu erwarten, dass die Ausgestaltung von SP und SSM weiter verwässert wird. Gleichzeitig wird es gemäß den vorliegenden Vorschlägen keinen umfassenden Abbau von Dumping geben. Alles in allem, einmal mehr ein „worst case-Szenario“ in den Agrarver­handlungen.

Angesichts des Scheiterns der Verhandlungen der FIPS am 19. Oktober und der mangelnden Bereitschaft von EU und USA weitergehende Angebote vorzulegen, ist fragwürdig, ob es zu einer Einigung kommen kann. Zu groß sind bis jetzt die Unterschiede bei den inhaltlichen Positionen der US/Cairns/G-20 einerseits und der G-10/AKP und EU andererseits.

Ebenso haben die vier westafrikanischen Staaten am 19. Oktober deutlich gemacht, dass es bei ihnen außer der drängenden Lösung der Baumwollfrage kein Interesse an den Verhandlungen gäbe. Sie fordern (1) Notfallmaßnahmen bei internen und Exportsubventionen, (2) ein Ende aller Baumwoll­subventionen, (3) eine Kompensation der Baumwollproduzenten für die erheblichen Verluste und (4) eine Behandlung der Baumwollfrage außerhalb der Agrarverhandlungen. Insbesondere die Forderungen (2) und (4) haben ein erhebliches Dealbreakerpotential. Benin, Burkina Faso, Tschad und Mali haben bei der WTO beantragt, Baumwolle auf die Tagesordnung in Hongkong zu setzen.

Gleiches gilt für Bananen, wo Honduras den Tagesordnungspunkt beantragt hat. Ein Panel hatte am 27.Oktober den Kompromißvorschlag der EU für die neue Regelung des Bananenmarktregimes ab 1. Januar 2006 wider Erwarten abgelehnt. In der Uruguay-Runde hatten die lateinamerikanischen Exportländer mit Dole und Del Monte im Rücken das Übergangsregime nur deswegen gebilligt, weil ab Januar 2006 ein „tariff only“-System d.h. die Abschaffung des Quotensystems in Aussicht gestellt worden war. Der von der EU vorgeschlagene MFN Zoll von 187€ pro t wird aber noch als zu hoch von ihnen abgelehnt. In der Uruguay-Runde wären die Verhandlungen fast an den Bananen gescheitert.

Bei einem Blick auf die Gesamtverhandlungen und dem anvisierten „trade off“ zwischen einem „worst case“ ähnlichem Agrarpaket und den sich abzeichnenden weitgehenden Zugeständnissen bei der Liberalisierung bei Industriegütern und Dienstleistungen sind nicht erfolgreiche Verhandlungen in Hong Kong eher dazu angetan, einen Beitrag zur Entwicklung zu liefern, indem sie nämlich zumindest noch bestehende politische Spielräume nicht weiter einschränken.